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[聂辉华、李金波]减少矿难的关键在于改革干部绩效考核制度

 
 
聂辉华 李金波
 
一、矿难发生的体制性原因

矿难已经成为中国各类安全生产伤亡事故的第二号杀手。根据官方统计数据,从1986年到2004年,全国每年因煤矿事故导致的死亡人数都超过了6000人,约占每年全世界同类事故死亡人数的80%。而这一阶段,正是我国经济高速发展的阶段。如何理解这种“高增长”与“高事故率”的现象?如何从制度上遏制矿难的发生?

在以分税制为特征的财政分权制度下,发展本地经济会给地方政府官员带来经济上的激励。同时,在中央任命地方官员的政治制度下,以GDP为中心内容的政绩成为地方官员升迁的重要依据。无论是经济激励还是政治激励,都赋予了地方政府提高GDP的强劲动力。但是,由于经济发展的成本通常需要较长一段时间才能显现,而且很多成本是隐性的,或者这些成本即使局部可以观察,也难以量化为考核指标。因此在一届地方政府的任期内,中央政府实际上很难观察到当地经济发展的真实成本。中央政府和地方政府在发展成本上存在信息不对称,使得地方政府在任期内既可能监督当地企业采取重视安全、保护环境或节约资源的“好的”发展方式,也可能与当地企业合谋,纵容当地企业采取轻视安全、破坏环境和过度消耗能源的“坏的”发展方式。

从这个角度来分析,矿难之所以遏制不断,就是因为很多地方政府与当地煤矿企业合谋。地方政府需要煤矿企业带动本地经济增长。由于采取安全生产措施,比如安装通风系统和配备氧气瓶等,需要煤矿企业进行大量投资,因此企业通常会选择不安全的生产方式。由于技术及监督成本方面的原因,中央政府及其监督机构对各地企业的生产方式以及后果难以察觉。地方政府为了追求政绩,对企业的生产安全状况睁一只眼闭一只眼,与企业合谋,必然导致经济高速发展的同时也带来大量的矿难。

二、矿难难以遏制的若干重要原因

从理论上可以严格证明,地方政府和企业的合谋是可以被中央政府瓦解的,只要防范合谋的成本不是太高。但是,现实中矿难仍然大量发生,这说明有一些因素阻碍了中央政府对政企合谋的防范。我们认为这些因素主要包括以下几个方面。

第一,地方政府官员缺乏长远预期。要让地方政府有正面的激励采取“好的”方式发展经济,监督煤矿企业,必须保证地方政府能够从地方经济的长远发展中获益,这就要求每届地方政府的利益都能在任期内实现。但是现实中,负责监督生产安全的官员乃至地方政府领导班子的任期往往由多种因素决定,带有一定的随机性和短期性。如果地方政府任期太短,或遭遇未预料的调动,那么就会破坏其激励相容机制。某种程度上,这可能是地方政府纵容那些小煤窑、小矿山和小爆竹厂的重要原因。因为地方政府,特别是市级以下的地方政府,几乎不可能从国有大中型矿产企业中获取收益,但却可以从管理小型矿产企业中获利。但是由于任期不稳定,即便地方官员入股企业,也不会有采取“好的”方式的激励。或者为了实现预期收益而提高对企业的索贿比例,而这又会破坏企业选择“好的”方式的激励。

第二,企业负担过重。企业进行生产安全投资的金额往往比较大。因此,煤矿企业必须有足够的赢利,各种税费负担不能过重,否则反而会促使企业采取“坏的”生产方式。据调查,很多国有矿产企业之所以难以采取“好的”生产方式,是因为在1989年之前行业不太景气,缺乏必要的资本积累来进行技术改造和安全改造。同时,国家采取“以煤补电”的管制方式也是一个原因。根据有关报道,2005年国家安监总局对54个大矿、462个矿井调查后认为,填补国有重点煤矿安全历史欠账需要花689亿元。

第三,媒体监督失效。由于中央政府难以了解各地企业的信息,因此对政企合谋的瓦解在信息结构上几乎完全依赖于新闻媒体的监督。但是在当前体制下,媒体特别是地方媒体揭露事故的能力和自由往往受到地方政府的压制。被曝光的事故可能只是冰山的一角。如何保护新闻媒体在监督地方政府和企业合谋方面的正当权利,这是一个值得重视的问题。

第四,中央政府的惩罚不可置信。这主要体现在两方面。一方面,一些受到撤职处罚的地方官员在一段时间后易地任职,这就使得对官员的惩罚失去效力。预期到中央政府的惩罚有时不可置信,地方政府就缺乏贯彻中央政府政策的激励。例如,2005年8月22日,《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》严令国家机关工作人员和国企负责人在9月22日之前撤出在煤矿的投资。然而,根据媒体报道,一些地方在最后期限之前甚至没有一个官员主动撤资,更多地方政府则延长了最后期限。另一方面,一旦发生事故,面对舆论压力,中央政府往往对同类企业整批地、甚至是全行业地关闭,而不是区别对待,这种政策的“时间不一致性”导致企业缺乏为“好的”生产方式进行长远投资的稳定预期。要增强中央政府承诺的可信度,提高媒体监督能力是一个重要途径。幸运的是,中央政府的安全生产监管部门已经开始利用媒体来提高承诺的可信度。例如,国家煤矿安全监察局已决定在《人民日报》上公布关闭非法煤矿的进展。

三、转变政绩观才是根本之道

我们通过构建理论模型证明,加强新闻媒体的监督十分重要。媒体监督能力越强,中央政府就越是可以减少对地方政府监督能力的依赖。因此,当预期到地方政府存在渎职行为的可能性时,中央政府应该大力保护新闻媒体的监督职能,鼓励媒体及时地曝光各类生产安全事故,而不是遮遮掩掩。

另一方面,中央和地方之间分利不当,可能会扭曲地方政府的激励。在现行制度下,大型的煤矿企业都属于中央或者省级政府管辖,省以下的地方政府难以从中受益,因此会纵容当地的中小型煤矿企业进行不安全的甚至非法的生产。如何理清不同层级的政府之间对资源型产业的利益分配方式,是一个难以回避的问题。

但是,从长远来看,只有改革地方官员绩效考核制度,全面贯彻“科学发展观”,才能最终解决遏制矿难。如果GDP或者财政收入不再是官员政绩的主要方面,如果环境保护、教育和公共品提供能够成为考核地方官员的重要内容,那么地方官员就没有太强的动力去选择不安全的生产方式,并且会努力监督当地的煤矿企业。鉴于地方政府在监督当地企业方面的信息优势,矿难完全可以得到遏制。如果仅仅是增加对安全生产事故的处罚,而没有真正贯彻科学发展观,那么这仍然是治标而没有治本。

参考文献:聂辉华、李金波,2006,《政企合谋与经济发展》,《经济学(季刊)》,第6卷第1期(10月)
 

说明:本文修改后发表于《中国纪检监察报》,2011年7月14日第四版

聂辉华系中国人民大学经济学院副教授,李金波系北京大学光华管理学院博士后。)

 


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